20世纪70年代末至80年代初，广东改革开放之所以可以先走一步，主要得益于实行“特殊政策、灵活措施”。1979年中央50号文件，赋予了广东“特殊政策、灵活措施”，是广东改革开放的推进器，也是广东改革开放的尚方宝剑。此后，广东改革开放先走一步的历史舞台拉开大幕。20世纪70年代的广东还是一个欠发达的沿海省份，经济社会发展的基础薄弱。“文化大革命”结束后，通过总结经验教训和解放思想，广东干部群众认识到要加快经济社会发展，必须冲破“左”的思想和旧的经济管理体制的束缚，闯出一条新路。广东充分挖掘自身特点和优势，积极收集对外开放可供借鉴的办法和经验，争取在全国改革开中先走一步。
一、改革开放的决策和广东的积极尝试
1977年中国经济出现恢复性的增长，中央启动大搞机械化、现代化的引进计划。1978年2月16日，国家计委提出“有计划地组织干部到国外去考察”并得到中央批准。当年1月至11月底，到国外和港澳考察达529批3213人。1978年4月10日至5月6日，国家计委、外经贸部赴港澳经贸考察组，调研后写出《港澳经济考察报告》上报中央，提出港澳经济的发展关键在于引进了发达国家的先进设备和技术，可以借鉴其经验，把靠近港澳的广东宝安、珠海划为出口基地，建立有相当水平的对外生产基地、加工基地和吸引港澳同胞的游览区。6月3日，华国锋等中央领导人听取了考察组的汇报，表示同意在宝安、珠海建立出口基地，并指示“说干就干，把它办起来”。5月初，国务院副总理谷牧率领代表团考察法国、瑞士、比利时、丹麦、西德。在出访前夕，邓小平要求他们：“详细地作一番调查研宄，看看人家的现代工业发展到什么水平了，也看看他们的经济工作是怎么管的，资本主义的先进经验，我们应当把它学回来”。经过一个多月的考察，6月下旬由谷牧领头向中央政治局做了一天的汇报，提出西欧在社会化大生产的组织管理上有许多值得借鉴的经验，它们的资金、商品、技术需要中国市场，国际经济运作中的一些通行办法如补偿贸易、生产合作、吸收国外投资都可以研宄采用。华国锋、叶剑英、李先念等中央领导人边听边议，做了即席讲话，表示是下决心采取措施实行对外开放的时候了，要积极利用西欧的技术和资金，加快发展。之后，邓小平也听取了谷牧的汇报，他指出要尽快争取时间，引进国外的技术和资金。此间，邓小平还多次谈道：同世界先进水平比，我们不但技术落后，而且管理水平低。我们国家的体制，包括机构体制等，基本上是从苏联学来的，是一种落后的东西，人浮于事，机构重叠，官僚主义发展。有好多体制问题要重新考虑。
从上述情况看，“文化大革命”结束不久，从中央到地方迫切要求改变生产力落后的状况，提出了对外实行开放、对内进行改革的主张。通过对外开放的初步探索，中国获得了不少收益，尤其是对外交往的迅速增加，使中国人有了更广阔的视野，开始学习和借鉴世界上不同类型国家经济建设的经验。1978年，中国有13位党和国家领导人21次率团出访51个国家和地区，中国高层对国际形势的变化发展，有了比较直接和全面的了解。出访领导人有一个共同的感受：中国在经济和科学技术上同世界先进水平相比大大落后了。对外开放，学习外国先进的科学技术和管理办法，逐渐成为许多人的共识。可以说，最迟在1978年五六月间，华国锋、叶剑英、邓小平、李先念等中央领导人在对外开放这个问题上已下定了决心。
1978年7月6日到9月9日，国务院召开务虚会。与会各部门负责人纷纷提出改革经济管理体制、引进国外先进技术设备的建议。在会议总结讲话中，李先念明确提出实行改革开放的政策，“我们现在要进行的这次改革，一定要同时兼顾中央部门、地方和企业的积极性，一定要考虑大企业和大专业公司的经济利益和发展前途，努力用现代化的管理方法来管理现代化的经济。”他呼吁：我们应该有魄力、有能力利用国外的先进技术、设备、资金和组织经验，来加快我们的建设，决不能错过这个非常难得的时机。9月30日，中央转发了这个讲话并准备在即将召开的中央工作会议上进一步讨论这个讲话。
11月10日至12月15日，中央工作会议召开。这是一次中央和地方高层云集的会议，对李先念在国务院务虚会上的总结讲话展开了热烈讨论，很多人赞成改革管理体制，实行对外开放。会议特意印发了一批介绍国外和香港、台湾怎样迅速发展经济的材料，引起与会者的高度关注。许多人阅读这些材料后，感叹万千，纷纷提议中央要充分利用对中国有利的国际形势，尽可能多地吸收外国资金，大量引进先进技术和设备，加快建设速度。还有人建议全国人大常委会应尽快制定有关接受外国贷款、借款、投资等方面的法律，鼓励外商与中方办企业。这些呼声和建议使此前关于实行改革开放政策的思考酝酿进一步具体化，促成正式做出改革开放决策条件的成熟。
接着，12月18日至22日召开中共十一届三中全会，党内高层对改革开放取得更进一步的认识，与会者普遍感到，决不能再沿袭过去的管理体制、管理方法，而必须根据现代化建设的需要，对传统的体制和方法进行大胆改革，探索新的发展道路。对此，全会公报提出：“现在，我们要根据新的历史条件和实践经验，采取一系列新的重大的经济措施，对经济管理体制和经营管理方法着手认真的改革，在自力更生的基础上积极发展同世界各国平等互利的经济合作，努力采用世界先进技术和先进设备。”十一届三中全会使此前关于改革开放的酝酿正式成为社会主义现代化建设的总方针，开启了一场新的伟大的革命。
广东对改革开放进行了大胆尝试。1977年11月，恢复中央领导工作不久的邓小平同叶剑英一起到广州，广东省委领导向他们汇报工作，其中谈到了广东经济面临的种种困难。邓小平在听取广东关于大量民众逃港的汇报后指出：“你们的问题相当集中，看来中心的问题还是政策问题”。1978年5月开始关于”实践是检验真理的唯一标准”大讨论，广东省委积极参与了这场讨论，实事求是地来思考广东的问题。大家深感到，极左指导思想、超越社会历史阶段的经济政策、僵化的体制和管理制度，是造成国民经济和社会发展停滞不前的根本原因。
赴港澳、西欧的考察，给广东提供了有益的启示。国家计委、外经贸部派出赴港澳经济贸易考察组，于1978年4月10日至5月6日在港澳调研。考察组在广州向习仲勋、刘田夫等广东省党政领导介绍了他们在港澳考察经济的情况，引起广东方面很大反响。考察组建议把宝安、珠海两县改为省辖市，派出得力干部加强领导力量，两地农业生产逐步转到“以经营出口副食品为主”，积极发展建筑材料工业和加工工业，开辟游览区，办好商业、服务业和文娱场所等。广东省的党政领导广开了思路，亦向考察组提出了一些大胆的建议。
1978年5月，广东主管经济工作的省委书记王全国随同谷牧考察了法国、瑞士、比利时、丹麦、西德五国。一个多月的考察给王全国很大启示，他向习仲勋做了汇报，习仲勋决定由王全国向省委常委汇报。根据省委意见，后又在中山纪念堂向出席省委扩大会议的领导干部以及省直机关、广州市处级以上干部3000多人进行了传达。省委领导和其他干部听了传达，反映强烈。大家感到，广东比欧洲一些大国还要大，可是管理经济的权限却很小，难以发挥主动性。国家实行高度集中的计划经济体制，许多事情都得跑到北京去解决。上层建筑的这种状况，不能适应现代化建设的客观需要，不能适应生产力发展的客观需要。
省委认真思考如何充分发挥广东的特点和优势，积极收集对外开放可供借鉴的办法和经验，争取在全国改革开放中先走一步。经过认真讨论，省委认为珠江三角洲商品经济有一定基础，毗邻港澳，华侨众多，搞外贸和引进，条件比国内哪个省都好；只要改革了旧的经济体制，充分发挥自己的长处和优势，广东现代化建设一定可以高速度前进。
与此同时，广东的广大干部群众积极探索和尝试变革。以海康县谭葛大队吴堂胜为代表的农村干群从1977年冬种起试行包产到户。1978年10月清远县在国营企业推行“超计划利润提成奖”并改革工业领导体制。为了加快发展，使广东经济早日走出困境，省委采取了积极的态度，利用“毗邻港澳”的有利条件，抓住香港产业调整的机遇，进行改革开放的一些初步尝试。1978年6月20日晚上，习仲勋主持召开省委常委会议，研宄关于迅速开展对外加工装配业务和宝安、珠海两县的建设问题。省委认为中央对广东十分关心，给予很大支持，必须切实搞好对外加工装配业务和宝安、珠海两县的建设。常委会研究了省财办主任胡广恩等人提出的关于宝安、珠海体制的问题，决定组织班子制订规划；还研究了省外贸局关于迅速开展全省对外装配业务的意见。决定由省委常委、省革委会副主任李建安牵头实施。第二天下午，李建安召集有关部门负责人，研究如何抓好宝安、珠海建设和外贸出口工作。
6月23日，李建安、黄静波联名向省委上报《关于搞好宝安、珠海边防县建设和外贸出口的意见》，提出组织领导、机构设置、建立农副产品出口基地、进出口物资、工业交通建设、来料加工、引进生产线、搞好城镇建设、发展旅游业等建议。7月上旬习仲勋到宝安考察后，又派省计委副主任张勋甫带工作组到宝安、珠海调研，工作组整理出调研报告并向省委汇报。10月，以省革委会名义向国务院上报《关于宝安、珠海两县外贸基地和市政规划设想》。1979年1月23日省委决定把宝安、珠海两县改为省辖的深圳、珠海市，建立出口基地，发展对外贸易。
广东的做法得到中央和国家计委的支持。一是允许毗邻香港、澳门的市县开展公私合营和来料加工装配业务。二是决定在毗邻港澳的宝安、珠海两县建立外贸出口基地，同意调整宝安、珠海两县的行政管理体制。1979年2月14日，国务院批准了宝安、珠海两县外贸基地和市政建设规划。3月5日国务院正式批准宝安、珠海两县改设深圳、珠海两市。国务院要求把宝安、珠海“建成具有相当水平的工农业结合的出口商品生产基地、吸引港澳游客的游览区和新型的边境城市”。为了支持出口基地的建设，国家还决定在资金上给予必要的支持。
到1978年底，广东有关单位与外商签订的或公私合营的加工装配协议、合同151项，产品98种，总金额1.549亿美元。虽然数额不算大，却有了一个良好的开端，广东改革开放初步尝试取得可喜的成绩。
二、广东积极谋划“先走一步”战略设想
1978年10月，省委在接到中央办公厅关于准备召开中央工作会议的通知后，习仲勋等省委领导非常重视，四次召开省委常委会议，研宄起草关于广东工作问题的汇报材料，其中多次提出希望中央能给广东更大的支持，多给地方处理问题的机动余地。这些提议尽管是初步的设想，但已表明广东对改革经济管理体制和发展生产力的渴求。
从11月14日始，习仲勋在中南组做了多次发言。习仲勋提出“要大胆发挥广东的特点，广辟生产门路，把经济工作做活做好。”并讲到广东自然条件得天独厚，希望中央能给广东更大的支持，放手让广东发展，要发展外贸出口，要加强与港澳、华侨的经济合作，要吸收外资引进先进设备和技术，要果断而又迅速地改变经济管理体制。习仲勋在发言中结合广东实际，谈到加强对港澳的经济联系和调动华侨建设祖国的积极性，介绍了广东从港澳引进技术、设备、资金、原料搞加工装配业务的初步实践。习仲勋还建议中央允许广东在香港设立一个办事处，加强调查研究，与港澳厂商建立直接的联系；凡是来料加工、补偿贸易等方面的经济业务，授权广东决断处理，以便减少不必要的层次和手续。
在会议期间，王全国代表省委做了多次发言。12月7日，王全国就国民经济比例失调和体制改革问题做了发言。在分析了国民经济比例失调的集中表现和经济体制存在的问题之后，王全国提出：“鉴于经济体制比较复杂，建议中央成立一个体制改革领导小组，吸收中央和地方的同志参加，花半年时间，提出一个改革方案。”
在贯彻落实中共十一届三中全会精神的过程中，广东省委一班人和广大干部群众思想大解放。省委根据广东省毗邻港澳、华侨众多、海域辽阔、资源丰富、国际交往十分方便、商品经济比较发达、具有加快经济发展的许多有利条件，提出了向中央“要权”以便发挥广东优势，让广东在现代化建设中先走一步的设想。1979年1月8日，省委在越秀宾馆召开常委扩大会议。王全国在会上发言，结合广东的实际提出了一个贯彻落实会议精神的构想。他认为：“广东毗邻港澳，华侨众多，在当前大好国际形势下，这方面大有可为，我们应当做得更活些，更放手些。……应当组织力量进行调查研究，作出规划，包括改革上层建筑，向中央作出报告，在全国体制未解决前，要求对广东作些特殊规定，放给更大的权力。”会议明确提出，要充分利用毗邻港澳的有利条件，利用外资，引进先进的技术设备，大力开展补偿贸易，发展加工装配工业，搞好合作经营。省委及省的各部门和各地、市、县一直都在思索，如何发挥广东优势，加快广东经济发展的问题。
1979年新年伊始，广东省委召开四届二次常委扩大会议。会后，按照省委的分工，省委书记吴南生率领一个工作组奔赴汕头市，开展调查研宄工作。吴南生在汕头调研了两个多月。用什么办法尽快把广东的经济搞上去呢？他征求过许多知名人士的意见。有人对他说，你敢不敢办像台湾那样的出口加工区？敢不敢办像自由港这一类的东西？如果敢办，那最快了。吴南生提出一个大胆的设想，在汕头划出一块地方，办一个类似出口加工区那样的点，减免税收，简化手续，彻底开放，进行改革开放的试验。2月21日深夜，吴南生向广东省委发了一份长达1300字的电报汇报自己的设想。2月28日吴南生回到广州。晚上，省委第一书记习仲勋到他家中商谈办出口加工区的事情。
3月3日省委常委会议，吴南生说：我提议广东先走一步。我是喜欢下象棋的人，懂得先走一步，叫做“先手”，就先掌握主动权。先走一步那个“子”怎么走呢？在汕头划出一块地方搞试验，用各种优惠的政策来吸引外资，把国外先进的东西吸引到这块地方来。因为：第一，在全省来说，除广州之外，汕头是对外贸易最多的地方，每年有一—亿美元的外汇收入，搞对外经济活动比较有经验。第二，潮汕地区海外的华侨、华人是全国最多的，约占中国海外华人的三分之一。其中许多是在海外有影响的人物，我们可以动员他们回来投资。第三，汕头地处粵东，偏于一隅，万一办不成，失败了，也不会影响太大。当时常委们都表示赞成，省委在这个问题上意见是一致的。习仲勋当即表态：要搞，全省都搞。又说：先起草意见，4月中央工作会议时，我带去北京。
4月2日下午，由省委第二书记杨尚昆主持召开的省委常委会议，听取省对外经济联络办公室起草的《充分利用广东有利条件、开展对外经济技术交流》的汇报。常委们对汇报材料中涉及的问题进行了讨论。省委书记吴南生在发言中谈到：“从广东所处的地理位置，国家对广东的要求与海外华侨的期望，希望我们能先走一步，如同下棋一样先走一步。要向中央提几个大的要求，要中央下个决心，让广东先走，搞几年，待有了初步的经验，如认为可行，全国可以推广。”杨尚昆在会议小结时充分肯定了常委们的意见。他认为：广东“先走一步，让地方松动一点，中央拿的可能更多一点，也可为全国创造经验”。
经热烈讨论，取得比较一致的意见：请求中央考虑广东的特殊情况，让广东在四个现代化建设中“先走一步”。要求“对广东开展对外经济技术交流的审批权限适当下放，对外汇分成更多地予以照顾，对资金、物资安排给予大力支持”。允许划定贸易合作区，吸引外商来广东投资设厂，”将深圳、珠海和汕头市宕石、达濠三地划为对外加工贸易区”。
会议委托王全国在即将召开的中央工作会议期间口头向中央汇报。这次省委常委会议同意向中央提出要求允许广东“先走一步”的意见。这时候，省委对在深圳、珠海和汕头搞出口工业区是明确的，但名称一时还定不下来，叫“出口加工区”，会与台湾的名称一样，叫“自由贸易区”，又怕被认为是搞资本主义，叫“贸易出口区”，那又不像，最后只好勉强安一个“贸易合作医”的名称。
三、中央期望广东“杀出一条血路来”
1979年4月5日至28日，中央工作会议在北京召开。之前，习仲勋和吴南生看望正在广州的叶剑英，向他汇报广东的设想，叶剑英非常高兴，表示支持，说：你们要快些向邓小平同志汇报。
广东出席会议的是习仲勋和王全国。习仲勋在中南组会议上做了一次发言，王全国代表广东省委在中南组会议上先后做了三次发言；会议对王全国的发言非常重视，印发了三期专门简报。
在4月7日上午的会上，王全国分析了经济比例严重失调的问题。指出：“主要问题还是权力过于集中，地方权力过小。这个问题不解决，扩大企业的自主权也是难于解决的。因为地方没有多大权力，还有什么权力分给企业呢？……总之，我们地方迫切要求进行体制改革，使地方在中央统一计划下，省、市、自治区真正有一级计划、财政、物资，能够进行综合平衡，因地制宜地发挥自己前长处，为国家作出更多的贡献”（习仲勋插话：不仅经济体制，整个行政体制上也要考虑改革。中国有这么大的国家，各省有各省的特点来搞，这也符合毛主席讲的大权独揽、小权分散的原则）。
4 月 8 日习仲勋在中南组发言，他说：现在中央权力过于集中，地方感到办事难，没有权，很难办。提出：“广东邻近港澳，华侨众多，应充分利用这个有利条件，积极开展对外经济技术交流．这方面，希望中央给点权，让广东先走一步，放手干。”他代表省委要求允许在毗邻港澳边界的深圳市、珠海市和重要的侨乡汕头市划出一块地方，为“贸易合作区”。习仲勋还说：如果广东是一个“独立的国家”（当然是借用的话），可能几年就搞上去了，但是在现在的体制下，就不容易上去。
4 月 10 日，王全国就如何利用广东的有利条件发展对外经济贸易的问题做了发言。他请求中央考虑广东在对外经济贸易方面的特殊情况，对开展对外经济技术交流的审批权限适当下放，对外汇分成更多地予以照顾，对资金、物资安排给予大力支持，使广东能因地制宜，充分利用本省的条件，把外贸做得更活一些，更大一些，为国家多做贡献。
在 4 月 17 日的发言中，王全国就进一步统一思想认识和进一步落实调整、改革的措施部署发表了意见。他希望这次中央工作会议“一是对整个体制改革包括中央与地方分权，实行计划调节与市场调节相结合，扩大企业自主权等，明确些原则，会后迅速组织力量调查研究，中央各部门和地方派人参加，国庆节前提出方案。二是把能够马上改革的先定下来若干条。”王全国在中央工作会议上的三次发言（三期简报），初步地阐述了广东改革开放先走一步的思路和构想。
4月17日，中央政治局在中南海会议室听取中央工作会议各大组召集人汇报，华国锋、邓小平等中央领导出席汇报会。作为中南组召集人的习仲勋，郑重地向中央领导汇报了“让广东能够充分利用自己的有利条件在四个现代化建设中先走一步”和希望中央给广东放权的意见。习仲勋再次讲“广东要是一个‘独立国’的话，现在会超过香港。”习仲勋谈了广东开放、搞活的设想，打算仿效外国加工区的形式，进行观察、学习、试验；要求中央允许广东在深圳、珠海、汕头划出一块地方，单独进行管理，作为华侨、港澳同胞和外商的投资场所，按照国际市场的需要组织生产，初定名“贸易合作区”。
习仲勋的汇报得到中央常委赞许和支持。邓小平在听取汇报时表示：广东、福建实行特殊政策，利用华侨资金、技术，包括设厂，这样搞不会变成资本主义。如果广东、福建两省八千万人先富起来，没有什么坏处。华国锋就广东要求“中央给点权”的问题表示：要放给权，明确提出来。他说：“小平提的问题今后谷牧到广东研究一下如何解决。珠（海）、宝（安）要研宄搞加工区，……要进行体制改革，广东可以搞一个新的体制，试验进行大的改革。”
之后，习仲勋向邓小平汇报，说广东要求实行“特殊政策、灵活措施”。邓小平十分赞同广东富有新意的设想，他敏锐地看到这种做法是一种新思路，是实施开放政策、促进经济发展的一个重要突破口。当他听说贸易合作区的名字定不下来时，他脱口而出：“还是叫特区好，可以划出一块地方，叫做特区。过去陕甘宁就是特区。”当谈到解决配套建设资金问题时，他又说：中央没有钱，可以给些政策，你们自己去搞，“杀出一条血路来”。他向中央提议批准广东省的这些要求。
据邓小平提议，中央工作会议讨论并同意广东、福建两省的要求。会议形成了《关于大力发展对外贸易增加外汇收入若干问题的规定》，决定在广东的深圳、珠海、汕头，福建的厦门、上海的崇明岛等地试办出口特区，“在出口特区，根据国家政策法令，允许华侨、港澳商人直接投资办厂，也允许某些外国厂商投资设厂，或者由地方同他们兴办合资企业，并由当地利用外资进行市政建设。出口特区的生产企业，要按国际市场的需要组织生产，向国家缴纳税收，产品专门供应出口”。“中央决定，对这两省要采取特殊政策和灵活的措施。”
（作者：王涛）
摘编自《特殊政策灵活措施在广东》，中共党史出版社2015年版
