价格改革是改革开放初期广东“先行一步”改革中具有标杆价值的单项改革。从 1978 年试水放开蔬菜价格到 1992 年率先完成粮价“闯关”，广东的价格改革经历了“调放结合，以调为主”“放调结合，以放为主”、在治理整顿中实现突破等特色鲜明的几个阶段。期间，广东创造出综合性价格管理、市场化取向的价格改革思路、以法治价、建立市场价格调节基金制度等在当时具有突破意义的新思维、新举措，不仅为自身改革打开了局面，而且为全国改革提供不少可供借鉴的经验。
改革开放初期，广东虽然没有全国性的城市经济体制改革试点城市，也不是国家布局城市经济体制改革的重点区域，但是， 作为改革开放的排头兵、先行地和实验区，广东在城市经济体制改革方面曾有过不少独特创新，尤其是某些单项改革举措，甚至起到了为全国改革开放探路的作用。其中，广东“先行一步”的价格改革，具有重要的实践意义。
先声：试水农副产品价格改革
价格改革是中国经济改革中重要的一环。正如中共十二届三中全会在《关于经济体制改革的决定》中所提到的那样：“价格是最有效的调节手段，合理的价格是保证国民经济活而不乱的重要条件，价格体系的改革是整个经济体制改革成败的关键。”计划体制下，违背科学的人为定价规则使得生产、销售体系如“温水煮青蛙”一般浑浑沌沌，死水一潭。产品价格长期不能反映价值规律和市场需求，其后果自然是造成短期经济的长期存在，对外贸易的长期亏损，以及产品创新意识的长期落后。在这样一种现实境况的倒逼之下，广州的改革者们终于决定对价格体制“开刀”，他们把切入点，对准了与老百姓生活密切相关的农副产品——蔬菜。
在计划经济体制下，广州与全国一样，蔬菜实行“统购包销”体制。菜农遵照国家指令性计划种菜、卖菜，按照计划价格收钱，没有主动性和积极性。农民为了完成上市的任务， 就多种“大路菜”，少种“精细品种”，宁要数量，不要质量。这样，老百姓不得不长年吃大路菜、吃老菜，叶菜可食率只有四五成，吃一斤菜要花二斤菜的钱。结果导致，地处珠江三角洲腹地，历来四季瓜果飘香的广州，其市民却要为吃蔬菜而烦劳。为了改变这种现象，广州市委、市政府决心对蔬菜流通体制进行改革。1978 年 7 月，在省委、省政府支持下， 广州开始对蔬菜实行产销见面，部分大宗品种实行幅度议价成交，小品种实行自由议价购销形式。7 月 21 日，广州首先放开 5％的蔬菜品种价格，浮动幅度在 40％之内，后来迫于在各方面压力，浮动幅度改为 15％之内。蔬菜价格放开之初，对市场产生很大的影响，曾在短期内导致价格非常规上涨，但通过有效调整，很快便回落到可控范围之内。尽管这次对蔬菜价格体制的初步改革没有起到特别立竿见影的作用，可是，放开价格控制的改革大方向却基本定了下来。到 1983 年，广州全市蔬菜放开的品种和范围日益扩大，全部放开指日可待。1984 年 7、8 月，市委、市政府决定在鹤洞和黄埔试点，全部放开菜价。11 月，广州在总结试点经验的基础上，正式实施全面放开蔬菜价格的政策。需要指出的是，就像任何改革都会遇到挫折一样，从计划价格体制中“杀出一条血路来”的蔬菜价格改革，同样是磕磕绊绊，历经艰险。所幸的是，省、市的领导顶住压力，坚持改革，经过一段时间的市场适应之后，局面很快逆转，在价值规律的作用下，菜农的生产积极性大大提高，蔬菜产量直线上升，不仅供应紧张的问题得以解决， 价格也逐渐恢复到正常水平。与蔬菜价格改革的步子几乎同时，广州还推进了包括塘鱼在内的各类农副产品价格的改革，改革的举措、过程和效果也基本相似。
推进：实施“调放结合，以调为主”的改革路径
广州试水“菜篮子”，放开农副产品价格的，启动广东价格改革大幕。但就价格改革全局而言，这只是一项局部改革。真正意义上的综合性价格改革，则始于 1979 年 7 月15 日中共中央、国务院批转的《中共广东省委关于发挥广东优越条件，扩大对外贸易， 加快经济发展的报告》。这一文件对广东“先行一步”，进行经济体制改革和对外开放的诸多内容做了详细的制度性规定，可谓是广东改革开放初始阶段的政策之基，地位极其重要。
在这一文件中，中央对在广东物价改革做了具体规定。其中，一条总的方针是：“物价政策方面，在执行国家物价总方针的前提下， 适当扩大地方定价产品的范围。”同时，文件指出：“地方产品的价格，（广东）省有权调整”，但是，“价格的调整，要考虑到对邻省的影响”。此外，文件还指出：“对于中央管理的商品价格，属于地产地销部分，由省根据生产成本情况具体核定”，但“属于调出调入部分，仍执行国家统一调拨价格。”这些政策，对于地方而言，无疑比之前“全国一盘棋”式的价格政策具有更大的自由度和灵活性，从本质上来说，它虽然仍未摆脱计划价格体制的大框架，但其中所体现的放权余地却显然已是前所未有了。1981 年 5、6 月间，中央在北京召开广东、福建两省和经济特区工作会议，进一步明确地方管理物价的权限：一是两省的一、二类农副产品收购价格，与毗邻地区价格衔接的前提下，全省平均价格水平可以略高或略低于邻近省、区，其中属于国务院有关部门管理的品种，应当事先征得有关部门同意；二是两省三类农副产品议购议销商品的范围、比重和议价高于牌价幅度，可以适当大于邻省；三是国内外差价大，并且收取外汇券、侨汇券的商品，两省可以实行优待价格，优待的幅度不超过百分之二十；四是地产地销的工业品，两省可以自行确定购销价格（调省外的应执行国家统一调拨价）；五是广东、福建进口在省内销售的商品，可以略高或略低于全国统一定价， 低的幅度不超过百分之十。
以上一系列“特殊政策和灵活措施”的出台，赋予了广东在价格制定和调整上一定的自主权，为全省价格改革的逐步展开奠定了制度上的基础。在此基础之上，广东各地积极运用政策，创造性地探索出一条与国情、省情和社会可承受度相适应的价格改革之路，这条路径，被理论界总结为“调放结合，以调为主”。所谓“调”，是指调整不合理的商品价格，所谓“放”，则是指放开商品价格，把由国家定价的商品，交由市场来调节。具体而言，在这阶段，广东主要进行了以下几项改革：
一是调整不合理价格。主要包括提高主要农副产品购销价格和适度提高工业产品价格两大举措。仅 1979 年，全省就提高二十四种主要农产品收购价格，在提价幅度上，很多种类的平均幅度都比全国平均幅度要高。其中， 稻谷的平均提价幅度为 21.58%；花生油为38.55%；生猪为 25.33%；菜牛为 56%；水产品、木材、鸡蛋、桂皮等的平均提价幅度都接近或超过 30%。1979 年起，广东开始适度调高生产资料和工业产品价格，先是提高煤炭、水泥、生铁等产品的价格，此后又陆续提高柴油、化肥、硫酸、农机等产品的价格，并对一些轻工业品的出厂销售价格进行了调整。二是恢复议价购销传统。1980 年 9 月，省政府批转原省财贸办公室制定的《关于疏通商品流通渠道、促进商品生产、搞活市场的十二条措施》，允许议价购销传统由农副产品扩展到日用工业品和其他产品。1983 年 1 月，省商业厅、供销社、工商局提出进一步放宽农副产品购销政策的措施，要求各地商业部门为农副产品进城销售创造条件，尽可能地为它们减少经营环节， 扩大运销网点。到 1984 年，随着议购议销产品种类越来越多，广东的市场意识日渐浓厚。按质论价和市场竞争逐渐成为广东各行各业生产和销售的主调。三是下放和调整价格管理权限。从 1979 年到 1983 年，根据中央统一部署，再结合中央赋予广东的“特殊政策”和“灵活措施”及广东自身的实际情况，省委、省政府将一部分价格管理权限逐步下放给了各级业务主管部门和生产、销售单位。一方面修订农副产品价格的管理目录，将中央和省管的一、二类农产品收购价格由原来的 159 种，调整为73 种，将三类日用工业品价格进一步放开， 除少数关系人民生活的商品继续由国家管理定价外，其余一律下放给企业定价；另一方面， 放宽议购议销商品价格管理，取消省定最高限价，将定价权下放给经营企业。四是对涉外商品实行特殊价格。中央在 1981 年下发文件， 规定：对“国内外差价大，并且收取外汇券、侨汇券的商品”，广东可以实行“优待价格”， 但“优待的幅度不超过 20%”；对“进口在省内销售的商品”，广东“可以略高或略低于全国统一定价”，但“低的幅度不超过 10%”。在具体实施的过程中，广东针对收取外汇券和侨汇券的商品、进口在省内销售的商品价格、出口商品收购价格、服务类收费等四类不同的涉外商品实行了不同形式的优待价格或保护价格。五是在推进改革的同时维护市场稳定。这是一项综合性的举措，内容涉及宣传、立法、行政、进行省际合作、开展增产节约等多个方面，总之，就是采取任何可能的方法来预防、应对、治理物价调整所带来的“异动”，来缓冲物价遽然上升为民众生产、生活所带来的负面冲击。
深化：进入“放调结合，以放为主”的新阶段
广东“先行一步”的价格改革，在运行了5 年以后，到 1984 年前后，面临着一些必须重视的新问题。这些问题包括：其一，连续提高价格让市场商品面临着惯性上涨的压力。其二，由于缺乏一个总体规划，往往是放一阵， 管一阵，调一阵，使得广东下一步的价格改革缺乏方向感，指导性不足。其三，下放给市场的价格越来越多，使得价格管理中需要考虑的市场元素也越来越多，无形之中也对政府的物价指导、监督、服务功能提出越来越专业的要求。更为重要的是，在 1984 年 10 月 20 日召开的中共十二届三中全会上，中央颁布《中共中央关于经济体制改革的决定》，制定“建立合理的价格体系”的目标，为下一步的价格改革指明了方向，无形之中，也就对广东的改革提出新的要求。为此，经过一系列的政策性调整，广东价格改革逐步进入“放调结合，以放为主”的新阶段。
与前一阶段不同，这一阶段的价格改革虽然还是以“调”和“放”为主，但侧重点发生变化。前一阶段，改革侧重点是“调”，在不断“放”的背后，谨慎是主色调，稳定是基础， 到了第二阶段，改革的侧重点则是“放”，即价格走向市场的步伐越来越快，力度也越来越大，在“放调结合”的背后，主动放开、有目的的放开日益成为改革的主色调。具体而言， 在广东价格改革的深化阶段，省委、省政府主要推出了以下几项改革措施：
一是提出价格改革的具体方案和目标体系。根据中央对于价格改革的总体要求，广东提出价格改革的中期目标，就是要争取在第七个五年计划期间大体建立起一个具有中国特色的社会主义的价格体系和管理体制。根据设想：在整体特征上，将来的广东价格模式应该是一个在社会主义计划经济指导下的，充分发挥市场调节作用前提下的开放型的、多元化的、多层次的和港澳市场价格不同程度挂钩的价格体系；在价格形式上，坚持对部分关乎国计民生商品的计划指导，其他商品以自由价格和浮动价格为主，其中农产品以自由价格为主， 工业品以浮动价格为主；在处理改革中计划经济与市场调节的关系上，坚决贯彻《中共中央关于经济体制改革的决定》，自觉依据和运用价值规律，突破“把计划经济与市场调节对立起来”的观念和“计划第一，价格第二”的窠臼；在提高物价管理工作能力上，着重加强价格信息系统、成本调查系统、物价统计系统、物价检查系统这“四大系统”的建设；在对各类经济区域改革的分类指导上，要特别强调国际价格与国内价格的互动联系，并在此基础上建立起了对三个经济特区、两个开放城市、海南岛、珠江三角洲、山区五个经济区域各有侧重的分类指导体系。
二是进一步放开各类商品价格。在农副产品方面：从 1985 年开始，广东继续放开相关品种的购销价格。按照国家的统一部署，广东对粮油、生猪、海洋水产品、基地塘鱼和集体林区木材取消统购派购制度，放开了生猪、水产品、集体林区木材购销价格，调整粮油合同定购价格，并开始对农村粮油销价实行购销同价。在工业及服务业产品方面：从 1985 年开始，与全国点名放开各类小商品价格同时，广东更进一步，除了极少数重要的小商品列名由国家定价以外，其余则统统放开。这一力度空前措施，比全国性的改革要超前很多，此举不仅是反映广东价格改革“先行一步”的典型案例，而且在实践中产生了极大的效应，可以说是奠定了“广东制造”走向全国的价格基础。从 1985 年开始，广东对传统的生产资料“双规价格”体系进行改革，扩大实行“双轨价格”范围，使得石油、水泥、化肥、钢材等重要生产资料也进入“双轨”范畴。值得一提的是， 广东在此阶段直接将价格改革延伸至服务业。为了改变公共服务长期滞后的局面，为其发展提供足够的资金，广东各地适时调整了公园门票、公共汽车、过江轮渡、医疗卫生等公共性收费，使得这些收费由不合理逐步趋向合理。这些措施包括：省统筹外汇进口的计划分配物质和市场消费品原则上执行原核定的价格；从严掌握需提高价格的部门和地方自有外汇进口商品；严格控制出口商品收购价格；及时调整涉外商品价格，允许凭外汇券或侨汇券供应的商品价格和涉外旅业房费根据供求情况在汇价调幅内进行调整；对一些国内紧缺，容易产生炒卖的商品，取消外汇券优待价；对一些与国际市场价格密切相关的商品，实行浮动价格和分档管理，并试行直接与国际市场挂钩。
三是运用多种手段来调控物价和稳定市场。从 1985 年开始，广东物价部门面对这纷繁复杂的市场形势，开始调整物价管理指导思想，市场化、法律化的手段日益得以在实践中广泛运用，多元化的物价调控体系开始形成。在这方面，广东主要有两大亮点。一方面，广东越来越突出经济杠杆在物价调控中的作用， 行政性干预越来越少，通过对生产方予以优惠， 对销售方进行补贴，对特定商品销售实施奖励政策，广东调控物价的手段越来越科学，越来越合理。另一方面，广东探索出不少社会力量“齐抓共管”物价的新举措。比如，广泛动员各种民间力量参与到物价管理中，通过各种协会、公会制定行业性和地区性的行业价、公约价、合同价、协议价等新的管理形式来实行对物价的全方位监控。又如，学习国际管理，率先建立“市场价格调节基金”制度，吸纳社会资金来平抑物价。
突破：完成价格并轨和粮价“闯关”
到 1988 年前后，广东价格改革进入转折时期。一方面，广东长达 10 年之久的价格改革取得重大成绩，不仅基本上改变了过去那种统得过多、管得过死、单一计划的价格管理模式，而且基本上理顺了过去那种不合理的价格体系，初步改变了工业内部比价不合理和流通领域定价不科学的局面。另一方面，由于宏观经济体制的总体约束，加之国际经济环境的制约，物价始终伴随着过热的经济在不稳定的升涨中徘徊，广东甚至还在 1987 年迎来改革开放以来最大物价涨潮。因此，广东价格改革面临着既要与全国治理整顿的整体形势相一致， 不要脱轨，又要继续为全国改革探路的特殊挑战。基于此，以 1988 年为转折点，广东价格改革进入以“放、调、管结合，以管为主”为主基调的阶段。在这一阶段，广东价格改革主要完成了两大任务：
一是配合国家的治理整顿政策，建立新型物价管理模式。经过 10 年价格改革，广东逐步改变了过去那种依靠行政命令和计划指标为主的物价管理模式，但是，与国际接轨的市场化物价管理模式却还没有完全形成。1988 年以后，迫于比全国更为严峻的经济过热和物价上涨形势，广东不得不在很短的时间内就摸索并建立起一个符合中国特殊政治、经济环境的物价管理新模式。具体来说，这个模式有两大亮点：一方面，是跳出物价思维来“管”物价， 把物价置于经济社会整体的大环境中，将其视为一整套程序里面的一个不可或缺的环节，进行综合化管理。比如，在控制物价同时，广东加大对于固定资产投资规模的压缩力度，以此来抑制投资需求，进而为物价的上涨减压。此外，广东坚决贯彻财政信贷双紧的宏观管理方针，并对金融、财政、外贸、物质、农村、住房、信贷、国企等各项改革做出相应的调整， 以深化改革的形式来规范和管理物价，将它慢慢地推回市场的“大笼子”。另一方面，是牢牢树立“以法管价”新观念。从 1988 年开始，广东在短短三年内先后制定和下发近 10 部全省性的物价法令法规，进一步踏实了物价管理的法律基础。在物价执法的过程中，各级物价部门逐渐改变了以往那种粗暴、简单的执法作风，增加了执法的透明度和人性化，充分的体现出了法律在严肃性和灵活性上的有机统一。二是继续调整不合理的价格体系，率先完成粮价“闯关”。在加强治理整顿同时，广东并没有丧失在价格改革方面的锐气，反而，看准时机，一鼓作气，在短短几年内大幅度调整不合理价格体系。1988 年，广东调整 4 种农副产品计划价格、12 种零售商品价格、44 种工业品出厂价和 7 项服务收费。1989 年， 广东调整的不合理价格品种达 102 个之多。
1990 年，广东调整 94 种不合理的商品价格和收费。1991 年，广东调整54 种不合理生产资料、生活资料价格和收费项目。是年，广东还对一些实行“双轨制”的商品实施并轨改革，其中， 水泥价格率先实现并轨。1992 年，广东更是一次性放开了 282 个品种价格。1988 年，广东把粮食收购价格一下子提高 30.48%。1990 年 9 月和 1991 年 4 月，广东两次向国务院提交了关于改革粮食购销体制的请示。1991 年11 月，广东再次向中央申请进一步改革粮食购销管理体制。在听取周边几个省的意见以后， 国务院最终同意广东的申请。1992 年 3 月， 广东省政府下发《关于改革粮食购销管理体制问题的通知》，将粮食购销由过去的统派购、合同定购，改为指导性计划收购，宣布放开粮食价格。广东完成粮价“闯关”，意味着在我国实施 42 年的粮食统派购政策进入终结倒计时，此后不久，全国普遍放开粮价，中国价格改革步入市场改革的快车道。
从 1978 年到 1992 年，广东价格改革进行了 14 年，相比全国其他地方，广东的价格改革主要有四大领先之处：一是较早从计划价格体制坚冰中冲出一个缺口；二是较早确立综合性的管价指导思想；三是较早形成以市场化为核心的价格改革思路；四是较早突破双轨制的限制，实现价格并轨。分析、研究改革开发初期广东价格改革的发展历程与路径，不仅有助于增强我们对全国价格改革和城市经济体制改革的理解，而且对于当前我们正在着力推进的全面深化改革具有重要参考价值。
（作者：谢涛）
来源：《广东经济》2018年第12期
