开发区是改革开放的“试验田”，是推动改革开放事业发展的重要载体，在为国家经济发展奉献力量的同时，也在实践中探索先进的理念、先进文化、先进制度，丰富中国特色社会主义建设理论体系。广州开发区初创时期的建设者肩负改革开放“试验田”的历史责任，在开发建设、招商引资、经济管理、产业发展、体制改革等方面，都做出了大胆的探索，形成了一系列卓有成效的政策、措施和体制机制，个中无不蕴涵着经济社会发展的一般规律。

一、广州开发区产生的历史背景

1984年1月22日至2月16日，邓小平视察了广州、深圳、珠海、厦门和上海。他从北京到广州时说，举办特区是我倡议的，中央决定的，是不是能够成功，现在我来看一看。20多天的视察，邓小平看到了经济特区的发展成就和希望，酝酿构思进一步扩大对外开放的蓝图。邓小平从南方回到北京后，于2月24日找了几位中央领导座谈，讨论进一步办好经济特区和进一步开放沿海城市问题。他指出：我们建立经济特区，实行开放政策，有个指导思想要明确，不是“收”而是“放”。在这次谈话中，邓小平还提出：除现有的特区之外，还可以考虑再开放几个，增加几个港口城市。如大连、青岛。这些地方不叫特区，但可以实行特区的某些政策。邓小平的谈话，为开放沿海城市以及创立开发区的决策指明了方向。

国务委员谷牧具体负责特区工作，中央把研究贯彻邓小平谈话精神的任务交给了他。1984年3月26日至4月6日，根据中共中央和国务院的决定，沿海部分城市座谈会在中南海怀仁堂召开。到会有天津、上海、大连、烟台、青岛、宁波、温州和北海八市的负责同志，深圳、珠海、汕头、厦门四个经济特区和海南行政区负责同志以及这些城市所在的省、自治区（辽宁、山东、浙江、福建、广东、广西）负责同志，中央、全国人大、国务院、中央军委40多个部门的领导同志，共90多人。与会人员讨论热烈，畅所欲言，在谈到开发区的名称问题时，一开始准备叫“经济开发区”，当时在天津工作的李岚清提出：开发区不仅是创造一个吸引外资、加速经济发展的“小环境”，而且要强调引进先进技术，建议叫“经济技术开发区”。这个建议得到大家支持并被会议采纳。

当时广州市委及时得到消息，中央在研究这个问题的时候，从北方到南方的沿海城市开放哪几个，最初没有考虑广州。市委书记许士杰很是焦急，说广州不算沿海城市，这个我们就很难理解。他当时讲得有点“气”，还说我们一定要想办法争取，否则，不好广州人民交代。许士杰马上找到市委研究室主任缪恩禄，他说，你找几个人，赶快代市委向中央草拟一个电报，要申诉我们的理由，意思要表达得恳切、尖锐一点，要有非争取到办开发区不可的劲头。缪恩禄找了市委研究室综合处处长郭晓东，他说，咱们研究一下这件事，代市委向中央起草一个电报，说明广州作为港口城市的论据。从古至今，历史与现状都是对外开放最早的地方，是个通商口岸，电报还要提出广州在经济、体制、文化、地理等各方面办开发区的优势，文字要非常精练，道理要讲透。缪恩禄和郭晓东把电报初稿给了许士杰审阅，他看完之后觉得还不够尖锐，略加修改就上报了。经过广州市委的争取与努力，不久从北京传来消息，中央采纳了市委的意见，还把其他一些地方都纳入沿海开放城市之列，一共有14个之多。事后，许士杰跟缪恩禄说，还是你们在电报中那样表述好，太“冲”了就不好。大家都理解是因为中央起初没有把广州列入沿海开放城市，他当时说了些气话。

此次会议形成的《沿海部分城市座谈会纪要》，经中央政治局讨论通过，于2006年1984年5月4日以中发〔1984〕13号文件批发全国，决定开放广州在内的14个沿海城市，并规定这些城市可以划定一个有明确地域界限的区域，比照经济特区的某些规定兴办经济技术开发区。就这样，在1984年的青年节那一天，中国经济技术开发区获得了“准生证”。广州经济技术开发区（以下简称“广州开发区”）由此诞生。

二、广州开发区的选址与规划

1984年4月，市委、市政府得到国务院基本同意设立广州经济技术开发区的消息后，未待中央文件下发5就成立了广州开发区筹建领导小组，抓紧开发区的选址与规划工作，组织专家学者和相关部门人员对开发区的规划进行了初步的研究。

当时，大家也查阅了国内外一些工业园区的资料。第一份材料就是台湾地区新竹科技园。不久，在朱森林带领下，缪恩禄、过沛南、黄瑞源、董明训、胡大任及郭晓东等到深圳考察了一番，梁湘热情接待并向大家介绍情况。当时国内值得借鉴的，而且比较靠近广州的就是深圳。

开发区的选点论证了好多次，曾经有人提出选在增城县的新塘，也有人提出在东郊黄埔区选一片地方。现在选定的点，是广州石油化工厂筹建时曾考虑过的地块。这里靠近黄埔港，交通便利，但因为地势较低，石化厂后来迀建到靠近山边地势比较高的地方去了。

当时，国务院对开发区选址有一条重要原则：一定要有一个明显的地域界限。因此也曾考虑开发区像深圳那样围起来。当时选定开发区的地域范围，北面靠广深公路，以横滘河为界，南面是珠江和东江的汇合点，地址界限非常明显。同年6月8日，谷牧来了，筹建小组就带他去看地形，广东省委第一书记任仲夷也来了，大家一起蹲在横滘河的桥上看，都觉得这个地方比较符合国务院对开发区选址的指不精神。

市委经过反复讨论，曾经想把面积报大一点。初时规划9.6平方公里的地方，后来考虑58平方公里，把文冲船厂、石化厂、黄埔电厂等国有大厂这一带区域都圈进来。主要是考虑让这三个国有大厂都享受特区的政策，争取一次获批大一点的面积，减少以后扩大规模再上报的麻烦。于是，我们把9.6平方公里和58平方公里两个方案都同时上报。国务院特区办最终批准谷牧看过的9.6平方公里的方案，并告诫我们不要贪大，不要背包袱，要集中全力先搞开发；如果要管很多老工厂，就分散了领导精力；在这个小地方先搞起来，然后慢慢再扩大。

三、开发区筹备领导小组开局

1984年4月26日，经广州市委决定成立开发区筹备领导小组。领导小组第一次会议在朱森林办公室召开。领导小组成员共七人，朱森林（市委副书记）兼任领导小组组长，石安海（副市长）和缪恩禄（市委研究室主任）兼任副组长，成员有：过沛南（市外经委副主任）、黄瑞源（市冶金局局长）、董明训（市建委副主任）、胡大任（市商委委员）。领导小组调进两名工作人员，杨献庭（市旅游局副局长、东方宾馆总经理）任办公室主任，朱秉衡（市委办公厅综合处副县级干事）为常任秘书。

当时有一种说法，抽调到开发区工作的领导，要选明白人，思想要比较解放，能贯彻执行党的开放政策，平庸之辈不要到开发区工作。当时市委对开发区的建设十分重视，把工业、外经委、建委、商委的有关领导都调到筹备小组工作，开始“搭架子”，调兵遣将，成立工业、建设、商业三大总公司和办公室、人事处、条例法规处（以下简称“条法处”）、经济综合处，等等。同时举行论证会，修订规划上报省政府审定再报国务院。与此同时，组织人员草拟有关法规和条例等。

1984年，开发区筹备领导小组成员、工作人员在东方宾馆合影（前排左起：胡大任、董明训、缪恩禄、朱森林、杨献庭、黄瑞源；后排左起：余琪春、梁根祥、朱秉衡、过沛南）

6月8日，谷牧在省委第一书记任仲夷的陪同下，视察并确定了广州开发区的选址，听取了制定《广州开发区规划大纲》（草案）的情况汇报，共有六个部分：一是在广州兴办经济技术开发区的必要性和有利条件；二是兴办经济技术开发区的指导思想；三是开发区的范围和分区规划；四是各种基础设施建设；五是开发区科研、工业引进项目的选定；六是兴办经济技术开发区的实施步骤与措施。

6月中旬，市委根据形势发展的需要，把筹备小组升格建立开发区管理委员会，管委会成员仍由筹备小组七位成员担任。当时，朱森林、石安海是兼任的，便于统筹协调各方面关系，管委会日常工作由缪恩禄担负更多的责任。在筹备初期，不少人对开发区不那么理解。比如说征地，当时黄埔区委主要领导就有一些想法。朱森林与领导小组成员一起去登门拜访，同这位领导讨论。后来，把梁根祥（黄埔区原区长）调进来，他很会与当地农民打交道。在很短时间里，比较顺利把几千亩地征下来。

8月，《广州开发区规划大纲》经省委、省政府批准，上报国务院。12月5日，国务院对广东省政府报送的《关于做好广州市对外开放工作的报告》做出批示：同意广州市在抓好老企业技术改造的同时，有计划、有步骤地兴办经济技术开发区，位置定在黄埔区东缘，总面积9.6平方公里。首期开发夏港两侧，面积2.6平方公里。12月28日，广州开发区举行奠基仪式，正式进入开发阶段。

建区初期，首要的是做好宣传工作，用经济学语言来说，就是把开发区推销出去，让外界了解开发区。先是请了各国驻广州领事馆代表、商务参赞和外国驻穗机构人员来开会，向他们介绍开发区的情况。

美国领事馆一位商务参赞问缪恩禄主任在哪里办公，我们说在越秀宾馆。她就问，越秀宾馆在哪？那里有没有电传？外商找你们方便吗？就那么一个简单问题，给缪恩禄留下非常深刻的印象，至今没有忘记。这反映了改革开放初期，如何开展对外工作的客观问题。开发区是个涉外单位，是与市场经济打交道的地方，如何应对这个局面是必须重视的问题。当时在计划经济体制下培养出来的人，只想到越秀宾馆是市委的招待所，在那里办公可以省点钱，但没有想到越秀宾馆对外没有名气，外商不知道它在哪里。后来我们才体会到，对外开放还得讲知名度、高效率。后来改在东方宾馆开了两个大房间，挂上开发区的牌子办公，接待外商、介绍情况、招商引资、洽谈项目。那里的位置很好，靠近广交会，外商来往方便，广州开发区筹备工作局面就这样打开了。

四、开发区建设初期攻坚克难

广州开发区建设初期，一方面是来自国内的压力，沿海14个城市的开发区都在竞争，看谁搞得更快更好，广州市委也要求快速推进。当时的首要任务，是先开发一大片可供建设的用地。当时的起步区是一片蕉林蔗地，地势比较低，据专家论证，要能抵挡百年一遇的洪水，必须把蕉地填高两米。工程队从附近推平了八个小山丘，从东江河吹沙填土，就这项工程足足用了九个月时间。而且，工程开工是“偷步”前进的，那时候国务院的文件还没有正式批下来，就己经开始吹沙填土。

搞建设要开路，有些路段今天被挖掉淤泥，第二天淤泥又涌上来了，因为这里淤泥有十多米深，对于搞市政建设的同志来说，真是“老市政遇到新问题”。而且，吹沙填土之后，要过一段自然下沉时间，才能提供用地。由于对外谈判进展较好，出现了项目等厂房的局面，于是建设单位抓住时机，先建一批通用的单层厂房。第一个建专业厂房的是美特容器公司，三层楼都要打粧。所以，开发成本比其他地方要高，耗用基建时间要长。

资金不足、人才缺乏也是难点。开发区管委会从各方面筹集资金（包括省市支持、黄埔海关代征工商税收入，主要靠银行贷款）约一亿元，光是征地和吹沙填土就花了9000多万元，还有开路、通水、通电、通电话等市政工程都要花不少钱。至于人才不足，管委会人事处从各单位招聘一些工作了几年的大学生，集中进行培训，请香港和暨大的教授来上课，大学生马上可以派上用场。

另外，还要处理好与当地农民的关系。征了农民的地一定要想方设法把他们安置好，要帮助他们解决生活出路。管委会提出两项工作可以由当地农民参与，一是填土工程，二是服务行业，如餐饮、服务业可以由他们来经营。如果与当地农民的关系搞不好，会让你坐卧不安。因为农民对土地是很有感情的，征了他们的地，就要帮助他们解决生活出路，这个问题处理好了，就可以安心搞建设，还可以得到农民的帮助。

1984年广州开发区未开发前景象原貌

最大的难点是新老体制、新老观念碰撞所产生的问题。中央提出办特区要“新事新办、特事特办”，机构设置不强求上下对口。开发区是涉外机构，一开始就按市场经济来运作。可以说，它就像一台新的机器，要与当时市里有关部门对接，如果按老体制来搞，新的机器就没有动力，运作不了。但有许多问题又要与市里有关部门联系，争取支持。这有一个在两种不同体制运作中寻找出可以接受的基点。开发区工作要“依托母城”，“服务母城”。因为，我们只是广州东郊的一小块。但 “依托母城”并不是“依赖母城”。另外，管委会察觉到有些干部只强调开发区有什么特殊政策，对市里联系工作有点不谦虚。其实，开发区现在什么都没有，要谦虚一点，就算将来发展起来了，也不能“翘尾巴”。许士杰和王玄副市长等听了以后就说，这个思路很对。当时管委会与市里各委办做了许多沟通工作，主动汇报情况。开发区管委会的有利条件很多，市委对开发区很支持，3000万美元以下的项目可以自行审批；人事方面正局级由市委任命，副局以下开发区可以自行审批，管委会按照人事制度经过审查后调进了一批干部；财政收入是全留的。市里各部委对开发区的工作总体上是支持的。

开发区创始阶段另一方面的压力来自国外，主要是外商对中国不了解，对开发区不了解。管委会人员到香港去开招商会，就感到心里不好受，外商老是讲我们国内环境不行，例如交通不行、道路太差，盖多少公章还解决不了问题，办事效率太低，等等。面对这种情形，一方面，我们向他们解释，国内发展还处在起步阶段，暂时不能跟香港比；另一方面，我们下决心要把开发区投资环境搞起来。实践证明，我们发展起来了，外商就蜂拥而至，主动找上门来谈项目。

五、开发区初创工作的主要思路

经验是从实践中提炼出来的。开发区之所以开局较好，最根本一条就是坚持实事求是，一切从实际出发的指导思想。

思路之一：处理好经济开发与技术开发的关系。

当时搞开发区，调子比较高。美国未来学家托夫勒写了一本书叫《第三次浪潮》，在中国国内影响很大，书里讲世界新技术革命高潮将要到来。受这种思想启发，中央把初期“经济开发区”的提法改为“经济技术开发区”，多加“技术”两个字，为迎接新的技术革命高潮的到来。开发区初期强调要引进先进技术、高新科技，一般的大路货不要进开发区。但当时我们资金不足，人才缺乏，一下子哪里来那么多的高新技术进开发区呢？技术是外商的“命根子”，有技术就有市场，要外商把技术给了我们，就意味着让出部分市场，向外商要求过高是不切合实际的想法。

经济开发与技术开发两者并不矛盾，但有差异，两者互动，互相补充。开发区有个资金积累过程，只有打好经济基础，增强自身实力，才能集中精力搞技术开发；外商投资首先考虑市场、效益和回报率。当时中央一位领导来开发区视察，说技术引进要分档次，不可能把人家一个大西瓜都啃完了。经过研究，我们明确了“引进技术分档次”，以经济开发养技术开发的思路。当时我们提出分四个档次：一是能够达到发达国家20世纪80年代的技术水平，那是最好的，但不容易做到；二是在国际上不算先进，但在国内还是先进技术，也应该引进；三是有利于广州市老企业改造的技术；四是技术不算先进，但效益很好，即通常讲的“吃饭”项目，要积极引进。开发区必须经过资金原始积累这个阶段。有一次缪恩禄开会时遇到中国人民银行行长，与他交流了这个看法，他认为这个思路是对的。这就更加坚定了我们的做法。

思路之二：外引内联。

全国开发区提出的“三为主”招商引资方向，是以引进外资为主，出口为主，工业为主。但是有一个矛盾，当时要求引进的项目，产品必须大部分出口，把资金、技术都给你，但是不占领你的市场，外商愿意那样吗？当时项目谈判最坚持的就是外销比例，后来慢慢就不太坚持了。到现在外销比例已经取消了，由企业自主确定。有的人认为开发区要坚持“三为主”方针就不应该搞内联（与国内企业联合引资），但广州开发区主张外引内联并举，以对外引进为主，也不排斥对内联合，有主有从，积极实践。

实践证明“三结合”的方式比较成功，即管委会一方、外商一方、内联一方。比如，筹建广州美特容器厂，是广州市轻工局、开发区工业发展总公司，还有外商（美特）三方合作的。管委会的本钱是有一块地，可以向银行贷款；市里的各个局，原来有一些和外商联系的项目，有一定的基础，有一批企业管理的干部愿意进来，也可以享受开发区的政策待遇，但他们所在地区就不那么高兴了，因为税收放到开发区来了。所以，管委会就研究把一部分税收与项目原来所在地区分成，这为内联单位减少了一点阻力。管委会欢迎广州市、省内外等有实力的企业来开发区，主要是想借助他们的实力，增加与外商谈判的筹码。他们愿意到开发区来发展，这样就形成双赢局面。

太平洋人造心脏瓣膜项目是一个典型例子。这个项目是广东省人民医院原院长罗征祥引进来的，他是国内心脏病专家，另一方是澳大利亚华裔心脏医学专家，我们三方联合做这个技术尖端的项目。省人民医院这一方有技术力量和质量鉴定的手段和力量，他们了解全国每年有多少人需要换瓣膜的市场情况。可惜由于专利权使用等原因，这个项目兴办几年后就撤销了。

思路之三：“蚂蚁策略”。

在招商引资的过程中，管委会提出了“蚂蚁策略”。这个策略的提出，是针对当时有的同志犯了“红眼病”，看到外商发财就想不通。“蚂蚁”政策是在权衡利弊之后，采取适当的让利，以便更有利于吸引外资。第一只“蚂蚁”来了，尝到甜头，其他”蚂蚁”就会随之而来了。美特容器厂是开发区第一个较大的项目，共投入2600多万美元，有一定规模。在开始谈判的过程中，主要集中在两个问题：一是外商认为我们土地开发价太高，难以接受；二是要求单独建一幢专业厂房。有的同志提出，土地开发价已是成本价，降低就亏了；还要在其专业厂房上加盖几层通用厂房，以节约用地。最终，为了吸引这个厂落户在开发区，管委会同意外商单独盖专业厂房，并让利给他们，土地开发价以略低于成本价给外方。表面看起来我方是亏了一点，但是最后赚回来了，因为企业经营在开发区，税收就归开发区收入。更重要的是，1985年有这样一个较大企业落户在开发区，用了不到一年时间盖好厂房，设备安装调试正常，在1986年就投产，这种示范效应是十分重要的。当然，开发区也知道，外商在引进设备、购买原材料的时候，就已经赚了我方钱了。外方有优势，我方有所求，不管怎样必须先得吸引人家进来。在第一线做项目谈判的同志是很辛苦的，在谈判过程中，要做到有理有利有节。一方面，我方要给负责谈判的同志撑腰，不断总结经验，争取主动权；另一方面，也要学会做出适当安协，谈判成功从某种角度来看其实就是双方的一种安协。

思路之四：开发一片、成效一片、收益一片。

当时土地开发有一个意识就是要快。特区办建议到汕头去看看。他们开发一片，成效一片，起步比较快。去汕头考察回来后，就决定集中精力搞好港前工业区，约一平方公里，先搞出一点名堂来，以后再慢慢铺开。这既符合以工业为主的原则，也符合开发一片、成效一片、收益一片的思路，追求可持续的发展模式。

广州开发区的起步发展，从首期一平方公里的港前工业区开始，积极引进国外资金、先进技术和管理经验，大力发展加工制造业和高新技术产业，率先探索建立社会主义市场经济体制和运行机制，在区域经济社会发展中发挥了重要的窗口、试验、示范和带动作用。

（作者：韩宇建）

来源：《特殊政策灵活措施在广东》，中共党史出版社2015年版